V první den letošního roku nabyla účinnosti novela zákona o inspekci práce[1], která nově zavedla oprávnění inspektora při provádění kontroly nebo v rámci úkonů předcházejících kontrole pořizovat zvukové, obrazové a zvukově-obrazové záznamy bez vědomí kontrolovaných osob, pokud nelze účelu kontroly dosáhnout jinak. Právo fyzických osob na ochranu jejich soukromého a osobního života tím není dotčeno[2]. Jedním z hlavních cílů novelizace byl přitom postih nelegální práce, včetně jeho procesních aspektů.
Argumenty pro zavedení tohoto oprávnění lze podle důvodové zprávy shrnout následovně:
- Nelegální práce je ze své podstaty skrytý element, který se složitě prokazuje, a umožnění nahrávání zefektivní kontrolu v případech, kdy se orgány inspekce práce mohou dostávat do důkazní nouze, resp. upozornění kontrolované osoby na skutečnost, že jsou pořizovány tyto záznamy, by vedlo ke zmaření kontroly.[3]
- Skryté nahrávání bude mít pozitivní dopad na případné vynucování součinnosti kontrolované osoby, neboť bude dokumentováno její jednání, kterým se pokouší kontrolu mařit.
- Navrhovaná úprava sice představuje zásah do ochrany soukromí a osobních údajů, ale tento zásah je proporcionální k cíli, kterého má být dosaženo.[4] A současně inspektoři budou ke skrytému pořizování audiovizuálních materiálů přistupovat pouze tehdy, nebude-li to jinak možné.
- Obdobná úprava je v současnosti zakotvena i v zákoně o České obchodní inspekci.[5]
Z hlediska povinností stanovených v GDPR[6] se důvodová zpráva věnuje právnímu základu shromažďování[7] takovýchto materiálů, kterým je čl. 6 odst. 1 písm. e) GDPR[8], tedy zpracování je nezbytné pro splnění úkolu prováděného ve veřejném zájmu nebo při výkonu veřejné moci, kterým je pověřen správce. Dále se zabývá omezením uložení[9] (k výmazu shromážděných údajů dojde na základě skartačních lhůt) a integritou a důvěrností[10] (shromážděné údaje se stanou součástí kontrolního spisu a popřípadě následně spisu přestupkového a nebudou veřejně přístupné).
Spousta otazníků v teoretické rovině
Na tomto místě je třeba zdůraznit, že v případech, kdy zákonodárce schválením příslušného právního předpisu už rozhodl, že konkrétní zpracování osobních údajů je povolené, případně dokonce povinné, je relevance jeho dalšího hodnocení například v takovémto článku poněkud omezená. Teoreticky se lze samozřejmě zabývat tím, zda je skutečně nutné, aby kontrolní orgány[11] skrytě používaly kamerové systémy, příp. zda je nutné a účelné umisťovat takové systémy v místech značení lihu a daňových skladech[12] nebo na jatkách[13]. Lze se zabývat i tím, co je vlastně důvodem rozšíření kamerových systémů nejen ve společnosti (zejména pro účely ochranu majetku), ale i přímo jejich úpravy v právních předpisech. Jedná se o snahu o hledání nejjednodušší cesty, technologický vývoj těchto systémů, který významně snižuje náklady na jejich pořízení a provoz, nebo nový způsob boje proti stále se rozšiřujícím hrozbám, jako je prekarizace práce? Pravděpodobně všechny tyto skutečnosti do určité míry přispívají k současnému stavu. A možná jsou jedním z důvodů i požadavky správních soudů na unesení důkazního břemene správním orgánem ve správním řízení trestním.[14]
Zaměřme se na aplikaci příslušných ustanovení v praxi
Zbývá nám tedy soustředit se spíše na aplikaci příslušných ustanovení v praxi. V případě pořizování skrytých záznamů na místech, kde se mohou běžně vyskytovat fyzické osoby (typicky zaměstnanci kontrolovaných osob), se nepochybně jedná o zásah do práva na soukromí těchto osob. S ohledem na to by měl být výklad podmínek používání těchto systémů vždy restriktivní.
Budou například orgány inspekce práce používat tyto prostředky pouze při kontrolách nelegálního zaměstnávání, resp. nelegální práce a zastřeného zprostředkování, o kterých se zmiňuje důvodová zpráva? Jsem přesvědčena, že určitě ne. Stanoví si nějakým vnitřním předpisem či metodickým pokynem podmínky, za kterých se může inspektor rozhodnout pro použití skrytých nahrávacích prostředků? A pokud ano, z čeho při stanovování těchto podmínek budou vycházet?
Pomůže orgánům inspekce práce například judikatura k ustanovení, kterým se aktuální novela inspirovala, tedy již zmíněný § 4a zákona č. 64/1986 Sb.? K tomuto ustanovení existuje přitom minimálně jeden relativně recentní rozsudek krajského soudu[15] a na něj navazující rozhodnutí Nejvyššího správního soudu[16] a Ústavního soudu[17].
Co bylo předmětem řízení o přestupku?
Nejprve stručně k situaci, za které k využití skrytého nahrávání (jednalo se o zvukovou nahrávku) došlo. Žalobce prodával uhlí, které následně rozvážel. Spotřebiteli přitom neumožnil překontrolovat si správnost hmotnosti prodaného uhlí, neboť po požadavku spotřebitele (inspektora v postavení spotřebitele) o převážení hmotnosti dodávky již zaplaceného uhlí byla dodávka uhlí sesypána na hromadu ostatního uhlí. Tím byla nenávratně smíchána s dalším uhlím v areálu uskladněným. Žalobce byl shledán vinným ze spáchání několika přestupků (kromě popsaného jednání ještě neposkytl potřebnou součinnost pro výkon kontroly).
Podle názoru žalobce musí správní orgán nejprve zkoumat, zda lze účelu kontroly dosáhnout běžnými prostředky
Žalobce u soudu vytýkal postupu a rozhodnutí České obchodní inspekce několik vad, mimo jiné též použití skrytého nahrávání. K tomu uváděl, že správní orgán nezkoumal, zda lze účelu kontroly dosáhnout jinak než takovýmto zásahem do soukromí fyzických osob, neboť utajené nahrávání bylo nasazeno okamžitě. Z odůvodnění rozhodnutí správních orgánů obou stupňů podle žalobce nevyplývá jediný konkrétní důvod, pro který bylo nutné právě proti němu nasadit takovéto operativní prostředky zasahující do soukromí.[18] Podle názoru žalobce musí správní orgán nejprve zkoumat, zda lze účelu kontroly dosáhnout běžnými prostředky, a teprve pokud dojde k závěru, že nikoli, je možné přistoupit k pořízení skrytých záznamů. Vyjádřil podezření, že žalovaný pořizování skrytých záznamů používá plošně, bez jakékoli úvahy o nutnosti takového postupu.[19]
Podle žalovaného lze při kontrole používat prostředky skrytého sledování
Žalovaný k tomu uváděl, že při kontrole mohou být pořizovány zvukové, obrazové a zvukově-obrazové záznamy i bez vědomí kontrolovaných osob. Stejně tak mohou být prováděny kontrolní nákupy, při nichž inspektoři vystupují skrytě, v postavení spotřebitelů. To bylo dle žalovaného v projednávané věci namístě. Jedině tak bylo možné dosáhnout účelu kontroly.[20]
Krajský soud žalobu zamítl
Krajský soud žalobu zamítl. K problematice pořizování skrytých nahrávek odkázal na důvodovou zprávu k zákonu, kterým bylo do zákona č. 64/1986 Sb. vloženo ustanovení § 4a.[21] Soud doplnil, že uskutečňování kontrolních nákupů při současném vystupování inspektorů pod skrytou identitou a pořizování skrytého záznamu může být pro žalovaného jediným účinným nástrojem, jak určité přestupkové jednání zachytit a prokázat. Tak tomu bylo i v řešeném případě. Uskutečňování kontrolního nákupu na účet žalovaného pod jeho pravou identitou by totiž postrádalo smysl takové kontroly.[22]
Žalobce podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce kasační stížnost.[23] Nejvyšší správní soud v rozsudku, kterým kasační stížnost zamítl, konstatoval, že v prvé řadě je třeba si uvědomit, co je účelem prováděné kontroly. V tomto případě bylo primárním předmětem kontroly dodržování povinností vyplývajících stěžovatelce ze zákona o ochraně spotřebitele. Pro zachování autentičnosti jednání prodávajícího (zde stěžovatelky) je proto žádoucí, aby inspektoři při kontrolním nákupu vystupovali jako spotřebitelé. Inspektoři přitom nemají v zásadě jinou možnost, jak prokázat případné protiprávní jednání než právě pořízením zvukového, obrazového či zvukově-obrazového záznamu; jinými slovy nemají k dispozici prakticky žádný jiný důkazní prostředek, kterým by mohli zachytit průběh kontrolního nákupu … Zároveň ani stěžovatelka neuvádí, jakých alternativních prostředků mohli inspektoři využít. Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené uzavírá, že pořízení zvukového záznamu v průběhu kontrolního nákupu je z povahy věci legitimním prostředkem pro zajištění účelu kontroly.[24]
Ústavní soud v podstatě zopakoval tvrzení krajského soudu
Následně se věcí zabýval i Ústavní soud. V usnesení, kterým ústavní stížnost odmítl, v podstatě zopakoval, že stěžovatelka neuvádí, jakým jiným způsobem mělo být dosaženo účelu kontroly, aby nemuselo být k pořizování záznamů přikročeno, a stejně tak konkrétně netvrdí, jaké podmínky musí kontrolní orgán před provedením kontroly zkoumat, aby mohl záznamy pořizovat, a která podmínka nebyla zkoumána.[25]
Názor soudů všech instancí je podle autorky více než problematický
Podle mne je v této věci názor soudů všech instancí, že jiným způsobem než pořízením skrytého záznamu není možné obdobné jednání prokázat, více než problematický. Existuje přece řada různých důkazních prostředků, které je možné při činnosti kontrolních orgánů využívat. Pokud jako jediný dostatečně průkazný připustíme skrytě pořízený záznam, je skutečně otázkou, proč tuto možnost nevložit přímo do příslušného základního procesního předpisu upravujícího výkon kontroly[26].
Chtěla bych věřit tomu, že před zahájením nově umožněného používání prostředků skrytého sledování budou orgány inspekce práce pečlivě dbát na nastavení podmínek svých postupů. Jsem nicméně pragmatik, a proto předpokládám, že korekce bude (pokud vůbec) probíhat až následně – prostřednictvím opravných prostředků v rámci rozhodování orgánů inspekce práce, a zejména pak za pomoci judikatury. Pokud ovšem opět pragmaticky vyhodnotím již existující judikaturu, budou podmínky vyžadované soudy pravděpodobně velmi rozvolněné a lze předpokládat, že aby soud takový postup při výkonu kontroly neakceptoval, muselo by se jednat o zcela zjevný exces. A to není pro ochranu soukromí v České republice příliš dobrá zpráva.
Vanda Foldová
Autorka se dlouhodobě věnuje ochraně osobních údajů, aktuálně jako zaměstnankyně Ministerstva financí
[1] zákon č. 470/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony
[2] § 7 odst. 1 písm. f) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce
[3] Pravděpodobně ve smyslu známé hlášky „Čím víc pruhů, tím víc Adidas!“ se tento argument opakuje v důvodové zprávě s velmi drobnými obměnami třikrát.
[4] Podle důvodové zprávy nelegální práce a zastřené zprostředkování zaměstnání jsou činnosti, při kterých může docházet ke značným škodám, a to jak na veřejných rozpočtech, tak na právech zaměstnanců.
[5] konkrétně v § 4a zákona č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci
[6] nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů)
[7] Autoři důvodové zprávy měli pravděpodobně na mysli spíše obecně zpracování, nikoli pouze jejich shromažďování.
[8] Potírání nelegálního zaměstnávání je i s ohledem na vysoce závažné důsledky, které nelegální práce má, úkolem ve veřejném zájmu a kontrola je výkonem veřejné moci.
[9] čl. 5 odst. 1 písm. e) GDPR
[10] čl. 5 odst. 1 písm. f) GDPR
[11] jako orgány inspekce práce nebo Česká obchodní inspekce
[12] § 22 zákona č. 307/2013 Sb., o povinném značení lihu
[13] právě probíhající legislativní proces měnící zákon č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (sněmovní tisk č. 710)
[14] Jak by naznačovala i judikatura, kterou se budu dále zabývat.
[15] rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, čj. 30 A 72/2022-65 ze dne 25. dubna 2023
[16] rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 212/2023–29 ze dne 16. dubna 2024
[17] usnesení Ústavního soudu sp. zn. I.ÚS 1246/24 ze dne 22. května 2024
[18] bod 6 odůvodnění rozsudku čj. 30 A 72/2022-65
[19] bod 18 odůvodnění rozsudku čj. 30 A 72/2022-65
[20] bod 13 odůvodnění rozsudku čj. 30 A 72/2022-65
[21] Důvodová zpráva k zákonu č. 378/2015 Sb. kterým se mění zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony: „oprávnění inspektora České obchodní inspekce k pořízení skrytého záznamu sice představuje určitý zásah do práv dotčených osob, avšak k jeho využití bude docházet s cílem účinně čelit společensky značně škodlivým a zároveň rozšířeným jevům, čili pro zakotvení daného oprávnění zde existuje legitimní důvod.“
[22] bod 26 odůvodnění rozsudku čj. 30 A 72/2022-65
[23] V kasační stížnosti žalobce v podstatě opakuje svou argumentaci z předcházející žaloby. Žalovaný naopak odkazuje na závěry obsažené v napadeném rozsudku.
[24] bod 27 odůvodnění rozsudku čj. 4 As 212/2023–29
[25] bod 9 odůvodnění usnesení sp. zn. I.ÚS 1246/24
[26] zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád)