Otázka poskytování informace o platech prošla korekcí

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, č. j. 2 As 88/2019 – 29, ze dne 27. 5. 2020

Dne 27. 5. 2020 vydal Nejvyšší správní soud rozhodnutí, doplnil a interpretoval předchozí nález Ústavního soudu č. j. IV. US 1378/16. Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) konstatoval, že je na něm na jako „vrcholném soudním orgánu zajišťujícím jednotu rozhodování ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví, aby alespoň v obecných rysech blíže stanovil konkrétnější úvahová východiska, resp. jejich mantinely, z nichž je třeba při provádění modifikovaného testu proporcionality vycházet; takový přístup přitom není nerespektováním či relativizováním nálezu Ústavního soudu, neboť jej pouze dále rozvádí a naplňuje, a to při zachování respektu k jeho esenciální myšlence.“

V tomto přelomovém (z hlediska převažujícího výkladu) rozsudku Nejvyšší správní soud připomíná, že „Ústavní soud v platovém nálezu pouze obecně předestřel čtyři podmínky pro poskytnutí informací o platech a odměnách: 1) účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu, 2) informace samotná se týká veřejného zájmu, 3) žadatel plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. „společenského hlídacího psa“, 4) informace existuje a je dostupná. Ústavní soud však tato kritéria nerozvádí a necharakterizuje pojmy v nich obsažené (např. plnění úkolů či poslání dozoru veřejnosti nebo tzv. „společenský hlídací pes“). Bližší interpretace těchto podmínek je ovšem ponechána na povinných subjektech, resp. následném soudním přezkumu prováděném správními soudy.“ [bod 24 rozsudku, kráceno].

NSS dále dvě první otázky spojil: „splnění podmínky druhé bude většinou znamenat i naplnění (i když tomu tak zdaleka nemusí být vždy) té prvé;“, anebo „Posouzení povahy samotné informace a toho, k čemu má být využita, zpravidla bude třeba provádět společně a uvážit, zda žadatel s touto informací hodlá přispět k veřejné diskusi a nedomáhá se jí například pouze ze soukromých důvodů“. [bod 25 rozsudku].

K zodpovězení první i druhé otázky NSS uvedl: „Není již však na místě zkoumat, natož chtít po žadateli, aby sám prokázal, zda poskytnutá informace skutečně následně vzbudí žadatelem avizovanou veřejnou diskusi; relevantní pouze je, zda ji žadatel v podobě k tomu podle běžných zkušeností způsobilé hodlá veřejnosti k diskusi předložit a tím i potenciálně umožnit.“ [bod 25 rozsudku].

Dále uvedl, že pro zodpovězení otázky „je klíčové, jaké postavení ve struktuře veřejné správy (a s tím související řídící a organizační kompetence, odpovědnost a patřičné finanční ohodnocení) dotčená osoba má. Jde-li o zcela „běžnou“ úřední osobu bez jakýchkoli řídících pravomocí, je nezbytné, aby žadatel v žádosti uvedl rozumné důvody, pro něž by měl právě v dané konkrétní situaci existovat veřejný zájem na vyhovění jeho žádosti.“ [bod 28 rozsudku, kráceno].

Původní platový rozsudek NSS, platový nález ÚS ani aktuální upřesňující rozsudek NSS přitom doposud neprovedly důsledné rozlišení mezi nárokovými složkami platu a mimořádnými odměnami z hlediska proporcionálního posouzení proti sobě stojících základních práv. Je přitom zřetelné, že u mimořádné odměny je tato proporcionalita nutně vychýlena směrem k potřebě ještě vyšší transparence, než jakou konstatoval platový rozsudek NSS obecně ve vztahu k platům a odměnám vypláceným z veřejných prostředků. Na jedné straně totiž posouzení, co je takovým splněným mimořádným úkolem, je zcela na volné úvaze nadřízeného. Riziko svévole výrazně zvyšuje korupční potenciál a tedy veřejný zájem na takové informaci. Na druhé straně odměna díky své mimořádnosti významně méně vypovídá o celkovém ekonomickém statusu příjemce, než výše ostatních, nárokových složek, a tedy méně zasahuje do jeho soukromí.

Ústavní soud v platovém nálezu uvedl (a NSS v aktuálním judikátu zopakoval), že „nemusí se v případě tzv. „společenského hlídacího psa“ zdaleka jednat pouze o profesionální novináře, nýbrž také o neziskové organizace či spolky věnující se otázkám transparentnosti, hospodaření a odměňování v rámci veřejné správy nebo tuto roli mohou naplňovat i jednotlivci (např. nejrůznější političtí aktivisté, blogeři či jinak se o veřejné záležitosti zajímající lidé), kteří relativně koncentrovaně (ať už v dlouhodobějším časovém horizontu nebo v širším záběru „hlídaných“ povinných subjektů) do veřejného prostoru jakýmkoli kvalifikovaným způsobem vnášejí informace či názory ohledně fungování veřejného života, díky čemuž o nich může být zahájena a vedena diskuse, případně se s nimi širší veřejnost alespoň může seznámit. Podmínkou pro naplnění role tzv. „společenského hlídacího psa“ tedy je, aby si žadatel jemu dříve poskytnuté informace (zde o příjemcích veřejných prostředků) nenechával výlučně pro sebe a svou vlastní soukromou potřebu, nýbrž s nimi veřejně „pracoval“ (typicky s nimi seznamoval veřejnost, komentoval je apod.) ….. nelze trvat na tom, aby žadatel takto získané informace nutně sám přímo explicitně hodnotil, analyzoval či metodologicky dále zpracovával; jejich pouhé zveřejňování, zvláště má-li systematičtější povahu, je samo o sobě pro veřejnost přidanou hodnotou.“

Shrnutí

„Interpretační“ rozsudek NSS tedy lze zhruba shrnout tak, že poskytování informací o platu a odměně vrací do podoby blízké původnímu závěru tohoto soudu z r. 2014 (8 As 55/2012 – 62): Informace o platu a odměně se v zásadě poskytují vždy. Neposkytnou se však zejména v případech, kdy jde o plat „běžných“ zaměstnanců (rozsudek z r. 2014 to fomuloval jako „profese pomocné a servisní povahy“). Přesto se však i v této skupině poskytnou, pokud žadatelů předloží relevantní důvod převahy veřejného zájmu, například konkrétní podezření na zneužití veřejných prostředků.

Dále se informace o platu a odměně neposkytne, pokud žadatel žádným způsobem nehodlá získanou informaci vnést do veřejné diskuse. Nemusí je však nijak vyhodnocovat, stačí, když je zveřejní. Nemusí ani nijak zvlášť dokládat svou roli hlídacího psa, pokud je alespoň blogerem, politickým aktivistou, přispívá do diskusí na webu, je členem zastupitelstva, natož pokud by byl novinářem, datovým analytikem či pracoval v neziskovém projektu odpovídajícího zaměření. Z druhé strany řečeno, povinný subjekt musí doložit, že jde o „osamělého vlka“, jenž by si poskytnuté informace nechával výlučně pro sebe a svou vlastní soukromou potřebu.

Podmínkou poskytnutí informace dále zůstává test proporcionality, byť jeho velká část bude spíše formální a citující závěry rozsudku NSS z r. 2014, zejména co se týká posouzení vhodnosti, potřebnosti a přiměřenosti. První dvě kritéria budou v případě platů a odměn z veřejných prostředků splněny vždy. Přiměřenost většinou také, byť korigována výše uvedeným postavením osoby ve struktuře povinného subjektu. V těchto pasážích povinného testu lze pouze na uvedený rozsudek odkazovat.

Jelikož je informační řízení asymetrické a poskytnutí informace je faktickým úkonem, nikoli rozhodnutím, bude takový test proporcionality pouze součástí spisu. Poslední procesní podmínkou je oslovení dotčených osob a jejich vyjádření, které však závěr povinného subjektu o poskytnutí informací neurčuje.